Следует отметить, что указанные в Законе правовые позиции позволяют местному самоуправлению и его выборным должностным лицам более глубоко и эффективно решать вопросы местного значения, развивать муниципальную демократию, осуществлять свои полномочия в соответствии с основными принципами местного самоуправления.
Особый интерес, с точки зрения теории и практики местного самоуправления, представляют следующие положения рассматриваемого закона.
В законодательстве достаточно полно и объемно сформулирована цель указанного правового документа. Настоящий нормативный акт определяет правовой статус главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления, их права, обязанности, систему трудовых, социальных, правовых и иных гарантий деятельности, правоограничения глав муниципальных образований при прохождении муниципальной службы, а также прекращение и приостановление их полномочий.
Это весьма важно, поскольку закон четко очерчивает предмет правового регулирования, обособляет правовой статус субъекта указанного правового акта от иных должностных лиц и участников местного самоуправления, задает определенные правовые идеологемы в конституировании выборного должностного лица. Кроме того, законом выработан надежный механизм правовой, организационной и социальной защиты глав муниципальных образований, иных выборных должностных лиц местного самоуправления.
Используя традицию федерального законодательства, рзакон четко устанавливает основные понятия и значения, используемые при правовой регламентации статуса глав местных сообществ. Закон вводит в правовой оборот три основных понятия: выборное должностное лицо местного самоуправления, глава муниципального образования и иное выборное должностное лицо местного самоуправления. Следует отметить, что организационная и правовая нагрузка каждого из указанных субъектов местного самоуправления различна.
Выборное должностное лицо - это гражданин Российской Федерации, избранный непосредственно населением муниципального образования либо представительным органом местного самоуправления из своего состава, занимающий выборную муниципальную должность и выполняющий организационно-распорядитель-ные функции по вопросам местного значения и наделенный полномочиями по принятию общеобязательных решений. К числу наиболее существенных правовых признаков, которым должно отвечать выборное должностное лицо следует отнести:
а. Наличие российского гражданства, как особой политико-правовой связи субъекта с государством
б. Факт избрания непосредственно населением муниципального образования либо представительным органом местного самоуправления из своего состава
в. Замещение выборной муниципальной должности, предусмотренной уставом муниципального образования
г. Выполнение организационно-распо-рядительных функций по решению вопросов местного значения.
д. Принятие и издание общеобязательных решений.
Указанные признаки позволяют провести различие между выборными должностными лицами и другими субъектами исследуемого Закона, к которым относятся глава муниципального образования и иное выборное должностное лицо местного самоуправления.
Существенным условием правового статуса иного выборного должностного лица местного самоуправления является то, что данный субъект по своей должности не является главой муниципального образования. По своей правовой природе под признаки иного выборного должностного лица подпадают председатели, координаторы, руководители представительных органов местного самоуправления.
Глава муниципального образования
1. представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
2. подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
3. издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4. вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
Порядок избрания и полномочия главы муниципального образования устанавливаются уставом муниципального образования, в соответствии с федеральным законом. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает несколько возможных вариантов порядка избрания и полномочий главы муниципального образования:
• глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является главой местной администрации — такая структура позволяет усилить взаимосвязь избирателей с местным самоуправлением и сосредоточить в руках главы муниципального образования наибольший объем полномочий и реальные рычаги власти и используется в большинстве муниципальных образований в России
• глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является председателем представительного органа муниципального образования, а глава местной администрации назначается по конкурсу — такая структура не очень распространена, позволяет выборному главе муниципального образования «царствовать, но не править».
• глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава, а глава местной администрации назначается представительным органом по конкурсу — такая структура получила распространение в последнее время, при такой структуре глава муниципального образования является лишь номинальной фигурой, а реальная власть сосредоточена у главы местной администрации, на которого примерно равное влияние могут оказывать представительный орган муниципального образования и администрация региона, от которых в различной степени зависит его назначение и смещение.
• глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, возглавляет представительный орган и является главой местной администрации — такая структура допускается только в сельских поселениях, потому что там управленческий аппарат невелик и нет необходимости разграничения полномочий главы местной администрации и председателя представительного органа.
Полномочия главы муниципального образования начинаются со дня официального вступления в должность. Порядок официального вступления в должность главы муниципального образования определяется соответствующим уставом. Как правило, данная процедура предполагает вступление в должность в торжественной обстановке, в присутствии официальных лиц и представителей общественности, принесение присяги и вручение документа, подтверждающего полномочия руководителя муниципального образования. Именно после выполнения указанных выше официальных мероприятий выборное должностное лицо приступает к исполнению своих служебных обязанностей.
Прекращение полномочий должностных лиц местного самоуправления может произойти при наличии фактических либо юридических обстоятельств. Фактическим основанием прекращения полномочий является истечение срока нахождения на выборной должности. В связи с этим обстоятельством полномочия выборного должностного лица прекращаются со дня вступления в должность вновь избранного руководителя местного самоуправления. Вместе с тем, закон предусматривает и формально-юриди-ческие основания, к числу которых следует отнести досрочное прекращение полномочий в случаях юридической отставки, прекращения гражданства, отзыва избирателей, выезда за пределы муниципального образования, смерти и другое.
Правовой статус глав муниципальных образований включает в себя следующие важные составляющие:
1. способы и порядок замещения должностей;
2. права, обязанности, ограничения и запреты по должности;
3. меры стимулирования.
Законом установлено, что выборное должностное лицо местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования может осуществлять свои полномочия как на постоянной, так и непостоянной основе. Постоянная основа предполагает профессиональную деятельность глав муниципальных образований в качестве основной работы в течение определенного времени в органах местного самоуправления за определенное денежное вознаграждение (заработную плату).
Особый интерес в представляет система правоограничений и прямых запретов для выборных должностных лиц местного самоуправления. Условно все правоограничения в деятельности глав муниципальных образований можно подразделить на 3 группы:
1. Ограничения и запреты на занятие определенных профессий и должностей.
2. Ограничения, связанные с получением определенных материальных, финансовых и иных благ и вознаграждений.
3. Ограничения, связанные с политической, партийной и иной общественной деятельностью.
Идеология указанных правоограничений направлена на обеспечение нормального функционирования института глав муниципальных образований, их независимости, компетентности, объективности и беспристрастности.
Специальным предметом правового регулирования настоящего Закона стала система гарантий деятельности глав муниципальных образований. Гарантии направлены на обеспечение условий для беспрепятственного и эффективного осуществления выборными должностными лицами своих полномочий, защиты прав, чести, достоинства и деловой репутации. Всю совокупность гарантий рассматриваемый Закон подразделяет на несколько основных групп:
1. Организационные гарантии
2. Юридические гарантии
3. Информационные гарантии
4. Социальные гарантии.
Под организационными гарантиями закон понимает такую совокупность правовых возможностей, при реализации которых выборным должностным лицам местного самоуправления обеспечиваются нормальные условия для исполнения своих служебных полномочий. К их числу следует отнести обеспечение глав местного самоуправления служебным транспортом, телефонной и иными видами связи, служебными помещениями и другими необходимыми правовыми возможностями для нормального осуществления своих полномочий.
Юридические гарантии деятельности выборного должностного лица включают в себя установленные законом специальные правовые институты защиты жизни, здоровья, прав, личной свободы, чести и достоинства этих субъектов местного самоуправления. К числу таковых закон относит нормы, связанные с неприкосновенностью выборных должностных лиц, их правом на безотлагательный прием и другое.
Сущность информационных гарантий состоит в том, чтобы деятельность глав муниципальных образований была обеспечена необходимыми коммуникативными возможностями. Закон предусматривает две основные разновидности информационных гарантий:
• свободный доступ к информации
• бесплатное беспрепятственное получение информации.
Социальные гарантии - это комплекс материальных, финансовых, трудовых и пенсионных возможностей выборных должностных лиц местного самоуправления, обеспечивающие их деятельность.
К числу важнейших гарантий социального характера относятся нормы, регламентирующие размер денежного вознаграждения глав муниципальных образований, вопросы ежегодного оплачиваемого отпуска и страхового обеспечения, предоставления служебного жилья и другое.
Важным предметом правовой регламентации является блок правовых норм о прекращении и приостановлении полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления.
Особая значимость главы муниципального образования в системе местного самоуправления обусловила необходимость закрепления в законодательстве перечня случаев досрочного прекращения его полномочий. В соответствии с ч. 6 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:
1) смерти;
2) отставки по собственному желанию;
3) отрешения от должности;
4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
7) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
8) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
9) отзыва избирателями;
10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;
11) досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.
Некоторые из этих оснований предусматривают инициативу самого главы муниципального образования, другие могут возникнуть помимо его воли или желания. По нашему мнению, из данного перечня определенные сомнения с точки зрения целесообразности вызывает пункт 6, предусматривающий досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования в случае вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда.
Можно привести следующие возражения против прекращения полномочий главы муниципального образования по данному основанию.
Во-первых, указанный пункт устанавливает, что полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае вступления в отношении его обвинительного приговора суда в законную силу. Однако в соответствии со ст. 402 Уголовно-процессуального кодекса РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ вступивший в законную силу приговор суда может быть обжалован в порядке надзора. В связи с этим нетрудно представить следующую ситуацию: обвинительный приговор в отношении главы муниципального образования вступил в законную силу, в связи с чем его полномочия были прекращены по п. 6 ч. 6 ст. 36 указанного Закона и был избран новый глава муниципального образования, однако в порядке надзора дело было пересмотрено и бывший глава оправдан. Возникает вопрос: должен ли он занять прежнюю должность или нет? Если да, то каково правовое положение вновь избранного главы муниципального образования?
Во-вторых, в приведенном пункте ничего не сказано о тяжести совершенного преступления. Однако преступления, предусмотренные УК РФ, существенно различаются по степени общественной опасности. Вполне логично, например, что глава муниципального образования, осужденный по ст. 285 УК РФ (злоупотребление служебными полномочиями) или по ст. 159 (мошенничество), не может далее исполнять свои обязанности. Напротив, представляется, что совершение преступления небольшой тяжести, тем более по неосторожности, если за него не назначено наказание в виде лишения или ограничения свободы, не должно препятствовать осуществлению полномочий главы муниципального образования.
Ряд практических вопросов возникает также по поводу реализации процедуры отрешения главы муниципального образования от должности в соответствии со ст. 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года. Данная статья в отличие от аналогичной статьи Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года устанавливает, что основанием отрешения от должности главы муниципального образования является не только неисполнение судебного решения в случае принятия незаконного правового акта, но и неисполнение судебного решения в случае совершения иных действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. Таким образом, ответственность главы муниципального образования наступает собственно не за принятие противоправного нормативного или правоприменительного акта, а за непринятие мер по исполнению судебного решения, констатирующего данный факт. Однако еще применительно к аналогичным нормам Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года А.А. Сергеев и В.Г. Розенфельд справедливо указывали, что приведенный механизм ответственности глав муниципальных образований имел ряд недостатков, в частности:
1) не была предусмотрена ответственность глав муниципальных образований за систематическое издание незаконных нормативных актов, впоследствии своевременно отменяемых ими;
2) основанием ответственности глав муниципальных образований являлось не издание незаконных актов, а только лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене .
Рассматривая положения уже нового Закона о местном самоуправлении, А.А. Сергеев также констатировал, что «можно ежедневно издавать незаконные акты и в случае в своевременного исполнения судебных решений не бояться ответственности в виде прекращения полномочий. Можно, исполнив судебное решение об отмене незаконного акта, в тот же день издать новый акт с другим названием и спокойно ждать несколько месяцев нового судебного решения» .
В связи с этим можно согласиться с мнением А.В. Колесникова о необходимости закрепления в действующем законодательстве случаев, когда за издание определенных правовых актов ответственность главы муниципального образования наступает безусловно, независимо от факта неисполнения судебного решения .
Срок исполнения решения суда о признании нормативного правового акта противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования устанавливается в два месяца, если иное не предусмотрено судебным решением. Срок исполнения решения суда о признании незаконными иных действий главы муниципального образования законом не установлен, следовательно, определяется самим судом. Однако в любом случае глава муниципального образования исходя из ч. 2 ст. 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года не может быть привлечен к ответственности ранее, чем через месяц со дня вступления в силу решения суда.
Глава муниципального образования (местной администрации) отрешается от должности правовым актом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Конкретный вид этого правового акта не установлен, однако очевидно, что он не имеет нормативного характера. По аналогии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года можно предположить, что глава муниципального образования (местной администрации) отрешается указом или постановлением. В отличие от Закона 1995 года, новый Закон не предусматривает исключения для глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года не определяет четко последствий отрешения от должности главы муниципального образования, избранного из числа депутатов представительного органа, в связи с чем некоторые ученые задают справедливый вопрос: влечет ли его отрешение одновременно и прекращение полномочий депутата ? Отвечая на него, следует обратить внимание на то, что ст. 74 данного Закона прямо предусматривает в качестве санкции лишь лишение статуса главы муниципального образования или главы местной администрации, как представляется, лишение указанного лица еще и статуса депутата представительного органа будет неоправданным ее расширением.
Закон не определяет, кто будет временно исполнять обязанности главы муниципального образования в случае его досрочного отрешения от должности. В соответствии с изменениями, внесенными в ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года Федеральным законом от 21.07.2005 № 93-ФЗ, в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.
Однако здесь следует отметить, что ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года, определяющая требования к содержанию уставов муниципальных образований, отнюдь не содержит указания на обязательность решения в нем данного вопроса. Пункт 8 ч. 1 ст. 44 лишь предусматривает необходимость определения в уставе видов ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, оснований наступления этой ответственности и порядка решения соответствующих вопросов, в том числе оснований и порядка отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Таким образом, остается открытым вопрос: что делать, если уставом муниципального образования данная ситуация не предусмотрена. Предлагаемое в этом случае некоторыми авторами назначение временно исполняющего обязанности главы муниципального образования (местной администрации) высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо Президентом Российской Федерации в отсутствие прямого указания на это в законе может рассматриваться как ограничение конституционной самостоятельности местного самоуправления.
На практике тем не менее рассматриваемый вопрос обычно находит отражение в уставах муниципальных образований. Так, например, ч. 2 ст. 32 Устава г. Саратова (принят решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 г. № 67-649) устанавливает, что в случае досрочного прекращения полномочий главы города его полномочия временно исполняет заместитель главы города. Такое решение можно признать довольно удачным. А вот схожие положения некоторых других уставов муниципальных образований оставляют ряд вопросов. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 31 Устава Вольского муниципального района (принят решением Вольского муниципального Собрания от 29 июня 2005 г. № 2/34-420) в случае досрочного прекращения полномочий главы Вольского муниципального района Вольское муниципальное Собрание избирает из своего состава нового главу не позднее чем через 14 дней со дня прекращения полномочий прежнего главы. Таким образом, в случае отрешения главы муниципального образования от должности оно в течение 14 дней останется без высшего должностного лица, что, безусловно, усложнит работу органов муниципальной власти. К тому же не следует забывать, что в реальной жизни нередко возникают препятствия объективного и субъективного характера для реализации вроде бы разумных правовых норм. Так, в рассматриваемом случае представительный орган может не собраться в установленный срок из-за отсутствия необходимого для этого кворума; наличие вакантной должности главы муниципального образования может породить серьезный политический кризис, вызванный стремлением противоборствующих политических сил поставить на это место «своего» кандидата и т.п. В этих обстоятельствах вопрос об исполнении обязанностей главы муниципального образования может оставаться открытым на протяжении многих месяцев.
Указанные недостатки федерального закона, как представляется, могут быть устранены законодателем при внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» или же учтены при принятии законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований.
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
